زمین هست، اراده نیست؛ کم‌کاری‌ها در اجرای قانون جوانی جمعیت در استان زنجان
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، مصوب مهرماه ۱۴۰۰، یکی از مترقی‌ترین قوانین حوزه مسکن و جمعیت در ایران به شمار می‌رود که در ماده ۴ خود، دولت را مکلف به واگذاری یک قطعه زمین حداکثر ۲۰۰ مترمربعی به خانواده‌های دارای سه فرزند و بیشتر کرده است. با این حال، بیش از چهار سال پس از تصویب این قانون، شواهد و آمار رسمی حاکی از آن است که دولت پزشکیان در اجرای این تکلیف قانونی، به‌ویژه در استان زنجان، با کم‌کاری و تعلل جدی مواجه بوده است. یافته‌ها نشان می‌دهد که در استان زنجان از میان بیش از ۱۱ هزار متقاضی ثبت‌نام‌شده، تنها حدود ۲ هزار و ۲۵۰ نفر زمین دریافت کرده‌اند و نزدیک به ۲ هزار متقاضی تأییدشده همچنان در صف انتظار هستند.
مقدمه
ایران در دهه اخیر با یکی از بحرانی‌ترین چالش‌های جمعیتی خود مواجه شده است. کاهش نرخ باروری به زیر سطح جانشینی، هشدار جدی کارشناسان و مسئولان را برانگیخته است. در استان زنجان نیز، معاون بهداشت دانشگاه علوم پزشکی استان هشدار داده که نرخ باروری به ۱.۴۳ فرزند به ازای هر زن کاهش یافته و استان تنها ۴ تا ۵ سال برای رسیدن به اهداف جوانی جمعیت فرصت دارد. در پاسخ به این بحران، مجلس شورای اسلامی در مهرماه ۱۴۰۰ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت را تصویب کرد که در ماده ۴ آن، وزارت راه و شهرسازی را مکلف به واگذاری زمین به خانواده‌های دارای سه فرزند و بیشتر کرده است.
با این حال، آنچه در عمل شاهد آن هستیم، شکاف عمیقی میان تعهدات قانونی و عملکرد اجرایی دولت است. دولت چهاردهم که با شعار حمایت از خانواده و توجه به مطالبات مردمی روی کار آمد، در عمل نه‌تنها نتوانسته این تکلیف قانونی را به سرانجام برساند، بلکه گزارش‌های نظارتی از کاهش ۷۷ درصدی واگذاری زمین در یک سال اخیر حکایت دارد. استان زنجان نیز به‌عنوان یکی از استان‌های دارای متقاضیان پرشمار، از این کم‌کاری مستثنی نبوده است.
بخش اول: مبانی قانونی و تکالیف دولت
۱-۱- ماده ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت
ماده ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، دولت را مکلف کرده است «یک قطعه زمین یا واحد مسکونی حداکثر به میزان ۲۰۰ مترمربع منطبق با ضوابط حد نصاب تفکیک بر اساس طرح‌های هادی روستایی و شهری یا طرح‌های جامع و تفصیلی شهری مصوب برای ساکنین در روستاها یا شهرهای کمتر از پانصد هزار نفر پس از تولد فرزند سوم و بیشتر، بر اساس هزینه آماده‌سازی فقط برای یک بار به صورت فروش اقساطی با دو سال تنفس و هشت سال اقساط اعطا نماید و سند مالکیت، پس از پرداخت آخرین قسط، به مالکین تحویل داده می‌شود».
شرایط مشمولان نیز به این شرح است: خانوارهایی که فرزند سوم به بعدشان پس از ۲۴ مهرماه ۱۴۰۰ متولد شده باشد، مشمول این طرح می‌شوند و دولت تا میزان ۲۰۰ مترمربع در شهرهایی که زمین دارد، می‌تواند به آنان زمین واگذار کند. همچنین خانواده‌های دارای چهار فرزند که به آن‌ها زمین اختصاص یافته یا در فرایند اختصاص هستند، در صورت تولد فرزند چهارم، از پرداخت هزینه زمین معاف خواهند بود.
۱-۲- تکالیف قانونی و وظایف وزارت راه و شهرسازی
بر اساس آیین‌نامه ماده ۴، وزارت راه و شهرسازی به نمایندگی از دولت مکلف است به منظور تأمین مسکن خانوارها پس از تولد فرزند سوم و بیشتر، یک قطعه زمین حداکثر به مساحت ۲۰۰ مترمربع را در اختیار متقاضیان واجد شرایط قرار دهد. این تکلیف قانونی، نه یک اختیار، بلکه یک الزام است که عدم اجرای آن، مصداق بارز ترک فعل محسوب می‌شود.
بخش دوم: عملکرد دولت چهاردهم در سطح ملی
۲-۱- آمار کلی واگذاری زمین در کشور
بر اساس گزارش‌های رسمی سازمان ملی زمین و مسکن، تاکنون ۱۶۸ هزار و ۸۴ مورد تأمین زمین در چارچوب قانون جوانی جمعیت انجام شده که از این تعداد، بیش از ۸۹ هزار قطعه زمین به متقاضیان تحویل شده و سایر پرونده‌ها در مراحل انعقاد قرارداد است. هرچند این آمار در نگاه اول قابل توجه به نظر می‌رسد، اما در مقایسه با حجم متقاضیان مشمول، چندان چشمگیر نیست.
رئیس کمیسیون اصل نود مجلس شورای اسلامی با اشاره به شکاف عمیق میان قانون و اجرا اعلام کرده است که از ۷۸۰ هزار متقاضی مشمول، ۳۳۵ هزار نفر تأیید نهایی شده‌اند و از این میان، تنها برای حدود ۸۵ هزار نفر اقدامی صورت گرفته است. به بیان دیگر، ۲۵۰ هزار خانواده جوان و تأییدشده همچنان در صف انتظار اجرای یک تکلیف قانونی هستند.
۲-۲- عملکرد ۲۵ درصدی وزارت راه و شهرسازی
حجت‌الاسلام پژمانفر، رئیس کمیسیون اصل نود، با استناد به اسناد واصله، عملکرد وزارت راه و شهرسازی در حوزه قانون جوانی جمعیت را تنها ۲۵ درصد و در نهضت ملی مسکن ۱۰ درصد ارزیابی کرده است. وی تأکید کرده که «در حالی که ظرفیت زمین ۲۰۰ برابر نیاز قانون جوانی جمعیت است، عملکرد وزارت راه در این حوزه تنها ۲۵ درصد بوده است». این در حالی است که نیاز فعلی برای اجرای کامل قانون جوانی جمعیت، حداکثر ۵ هزار هکتار زمین برآورد شده است و کشور دارای ۹۲۲ هزار هکتار اراضی مستعد توسعه است.
۲-۳- کاهش ۷۷ درصدی واگذاری زمین
گزارش‌های نظارتی حاکی از آن است که در یک سال اخیر، واگذاری زمین به مشمولان قانون جوانی جمعیت با کاهش ۷۷ درصدی مواجه بوده است. این کاهش چشمگیر، نمونه بارز اهمال‌کاری دولت چهاردهم در اجرای این قانون تلقی می‌شود و سبب شده تا قوه قضائیه و مجلس به عنوان مدعی‌العموم و ناظر به موضوع ورود کنند.
بخش سوم: وضعیت اجرای قانون در استان زنجان
۳-۱- آمار متقاضیان در استان زنجان
استان زنجان یکی از استان‌هایی است که آمار قابل توجهی از متقاضیان قانون جوانی جمعیت را در خود جای داده است. بر اساس گزارش‌های رسمی:
بیش از ۱۱ هزار نفر در طرح جوانی جمعیت استان زنجان ثبت‌نام کرده‌اند.
حدود ۶ هزار نفر از آن‌ها تأیید نهایی شده‌اند.
نزدیک به ۲ هزار متقاضی همچنان در انتظار تخصیص زمین هستند.
در گزارشی دیگر، مدیرکل راه و شهرسازی استان زنجان اعلام کرده که بیش از ۱۰ هزار و ۳۷۵ خانواده دارای سه فرزند و چهار فرزند در سامانه طرح قانون جوانی جمعیت ثبت‌نام کرده‌اند که از این تعداد بیش از ۴ هزار و ۷۲۹ خانواده واجد شرایط شناخته شده و تأیید نهایی شدند.
۳-۲- آمار تخصیص زمین در زنجان
آمار تخصیص زمین در استان زنجان نیز تصویر امیدوارکننده‌ای را ترسیم نمی‌کند:
تاکنون چهار هزار و ۷۰۰ متقاضی طرح جوانی جمعیت در استان تأیید نهایی شده‌اند که از این تعداد، برای ۲ هزار و ۲۵۰ نفر زمین تخصیص یافته است.
در فاز اول اجرای طرح، برای ۴۶۰ متقاضی در قالب ۲۳۰ قطعه زمین در اراضی ثمین ۳ و بخشی نیز در اراضی کوی ارم، زمین تخصیص داده شده است.
قرعه‌کشی زمین برای یکهزار و ۷۹۶ متقاضی جوانی جمعیت در کوی ارم زنجان انجام شده که در ۸۹۸ قطعه طراحی شده بود.
به عبارت دیگر، از میان حدود ۶ هزار متقاضی تأییدشده در استان زنجان، تنها حدود ۳۷ درصد زمین دریافت کرده‌اند و نزدیک به ۲ هزار نفر همچنان بلاتکلیف هستند.
۳-۳- پیشرفت ۵۰ درصدی؛ ادعا یا واقعیت؟
مدیرکل راه و شهرسازی استان زنجان در اظهارنظری، از «پیشرفت ۵۰ درصدی اجرای قانون حمایت از جوانی جمعیت» در این استان خبر داده است. با این حال، این ادعا با آمار رسمی منتشرشده در تضاد است. اگر از میان ۶ هزار متقاضی تأییدشده، تنها ۲ هزار و ۲۲۵۰ نفر زمین دریافت کرده‌اند، نرخ تحقق واقعی حدود ۳۷ درصد خواهد بود، نه ۵۰ درصد. این تناقض آماری، نشانه‌ای از فضاسازی رسانه‌ای برای پوشاندن کم‌کاری‌های واقعی است.
بخش چهارم: علل و ریشه‌های کم‌کاری
۴-۱- بروکراسی پیچیده و تمرکزگرایی
یکی از اصلی‌ترین موانع اجرای قانون جوانی جمعیت، بروکراسی پیچیده و تمرکزگرایی در فرآیند واگذاری زمین است. جعفر قادری، نماینده شیراز در مجلس، در یادداشتی با عنوان «زمین هست، اراده نیست» نوشته است: «مشکل اصلی نه کمبود زمین، که بروکراسی و نبود شفافیت است». وی با اشاره به تمرکزگرایی در شورای عالی شهرسازی و معماری کشور، تأکید کرده که «چرا تصمیماتی که می‌تواند در سطح استان و با رعایت ضوابط ملی اتخاذ شود، باید در مسیر طولانی و فرسایشی تصمیم‌گیری‌های متمرکز قرار گیرد؟». این فرآیند طولانی، سبب افزایش زمان، هزینه و بلاتکلیفی مردم و سرمایه‌گذاران شده است.
۴-۲- عدم تأمین زیرساخت‌ها
یکی دیگر از مشکلات اساسی، عدم آماده‌سازی زیرساخت‌های لازم برای زمین‌های تخصیصی است. حتی در مواردی که زمین به متقاضیان واگذار می‌شود، این زمین‌ها فاقد آب، برق، گاز و راه دسترسی مناسب هستند. در استان زنجان، پروژه ثمین ۳ با مساحت ۱۱۵ هکتار در حال انجام است، اما فرآیند آماده‌سازی اراضی به کندی پیش می‌رود. رئیس اداره برنامه‌ریزی مسکن استان زنجان اعلام کرده که «عملیات اجرایی سایت مربوطه از سال گذشته آغاز شده و در حال حاضر پیمانکار عملیات خاکی طرح در حال تکمیل معابر در محدوده طرح‌های جوانی جمعیت و نهضت ملی مسکن است». این بدان معناست که حتی متقاضیانی که زمین دریافت کرده‌اند، ممکن است ماه‌ها یا سال‌ها منتظر آماده‌سازی زیرساخت‌ها بمانند.
۴-۳- کاهش اعتبارات بودجه
رئیس فراکسیون جمعیت و حمایت از خانواده در مجلس، با انتقاد از کاهش اعتبارات بودجه قانون جوانی جمعیت، گفته است: «سازمان برنامه و بودجه با کدام برنامه و چشم‌اندازی اقدام به حل بحران جمعیتی کشور خواهد داشت که امروز دست به کاهش اعتبارات قانون جوانی جمعیت زده است؟». این کاهش اعتبارات، توان اجرایی دستگاه‌های مسئول را به شدت محدود کرده است.
۴-۴- ترک فعل و تعلل دستگاه‌ها
بر اساس گزارش‌های نظارتی، اجرای قانون جوانی جمعیت درگیر «تعلل و ترک فعل دستگاه‌ها» شده است. عضو کمیسیون بهداشت مجلس اعلام کرده که از مجموع احکام مرتبط با فصل ۱۶ برنامه هفتم پیشرفت، تنها ۶ حکم در موعد مقرر انجام شده و ۲۳ حکم هنوز به نتیجه نرسیده است که نشان‌دهنده ضعف قابل توجه دولت در حوزه زنان، خانواده و جمعیت است. وی تأکید کرده که «از آغاز دولت چهاردهم حمایت‌های جمعیتی کاهش یافته و تصمیم خانواده‌ها برای فرزندآوری نیز کاهش پیدا کرده است».
بخش پنجم: پیامدها و تبعات کم‌کاری
۵-۱- تبعات جمعیتی
کم‌کاری در اجرای قانون جوانی جمعیت، پیامدهای جمعیتی جبران‌ناپذیری به همراه دارد. استان زنجان با نرخ باروری ۱.۴۳ فرزند، تنها ۴ تا ۵ سال فرصت برای جبران چاله جمعیتی دارد. عدم تحقق وعده‌های دولت، اعتماد خانواده‌ها را کاهش می‌دهد و انگیزه فرزندآوری را بیش از پیش تضعیف می‌کند. عضو کمیسیون بهداشت مجلس تأکید کرده که «عملکرد ضعیف دولت باعث شد شیب سقوط جمعیت دوباره شدت پیدا کند و اعتماد و انگیزه خانواده‌ها برای فرزندآوری کاهش یابد».
۵-۲- تبعات اجتماعی
بلاتکلیفی هزاران خانواده در انتظار زمین، نارضایتی اجتماعی را افزایش داده است. در استان زنجان، تجمعات اعتراضی خانواده‌های متقاضی مسکن برگزار شده و نماینده ولی فقیه در استان و امام جمعه زنجان شخصاً در جمع معترضان حاضر شده و به دلایل آن‌ها گوش فرا داده است. این تجمعات نشان‌دهنده عمق نارضایتی مردمی از عدم اجرای قانون است.
۵-۳- تبعات اقتصادی
عدم تخصیص به‌موقع زمین، هزینه‌های ساخت‌وساز را برای خانواده‌ها به شدت افزایش می‌دهد. با توجه به تورم افسارگسیخته در بازار مسکن و مصالح ساختمانی، هر ماه تأخیر در واگذاری زمین، به معنای افزایش غیرقابل جبران هزینه‌های ساخت برای متقاضیان است. این در حالی است که قانون‌گذار با در نظر گرفتن شرایط اقتصادی، پرداخت اقساطی با دو سال تنفس و هشت سال اقساط را پیش‌بینی کرده بود.
بخش ششم: واکنش‌ها و مطالبات
۶-۱- واکنش مجلس و نهادهای نظارتی
مجلس شورای اسلامی و نهادهای نظارتی، از جمله دیوان محاسبات کشور، بارها نسبت به کم‌کاری وزارت راه و شهرسازی هشدار داده‌اند. دیوان محاسبات کشور، قصور و کوتاهی وزارت راه و شهرسازی در اختصاص زمین به خانوارهای مشمول قانون جوانی جمعیت را در دادسرا مورد رسیدگی قرار داده است. همچنین سخنگوی کمیسیون عمران مجلس تأکید کرده که «قصور وزارت راه درباره واگذاری زمین باید فوراً اصلاح شود».
۶-۲- مطالبات مردمی
مطالبات مردمی در استان زنجان نیز به وضوح قابل مشاهده است. نزدیک به ۲ هزار متقاضی تأییدشده در این استان همچنان در انتظار تخصیص زمین هستند و این بلاتکلیفی، نارضایتی گسترده‌ای را ایجاد کرده است. خانواده‌هایی که بر اساس وعده قانونی، فرزند سوم یا بیشتر خود را به دنیا آورده‌اند، اکنون با وعده‌های تحقق‌نیافته دولت چهاردهم مواجه شده‌اند.
۶-۳- هشدار امام جمعه زنجان
نماینده ولی فقیه در استان زنجان، با هشدار نسبت به تبعات بلندمدت کاهش نرخ موالید، خواستار عبور از دولتی‌سازی حل معضل بحران جمعیت و حرکت به سمت حکمرانی مردمی شده است. وی تأکید کرده که حل بحران جمعیت فراتر از ظرفیت‌های محدود اداری است و نیازمند مشارکت گسترده مردمی و بخش غیردولتی است.
بخش هفتم: راهکارها و پیشنهادات
۷-۱- الحاق فوری اراضی به محدوده شهری
یکی از راهکارهای اصلی، الحاق فوری اراضی مستعد به محدوده شهری است. رئیس کمیسیون اصل نود مجلس تأکید کرده که «الحاق فوری اراضی به محدوده شهری و توقف طرح‌های غیرضروری مانند مسکن استیجاری برای تکمیل واحدهای نیمه‌تمام، تنها راه برون‌رفت از بن‌بست فعلی است».
۷-۲- استفاده از ظرفیت بخش غیردولتی
دولت باید از ظرفیت بخش غیردولتی برای تأمین مالی زیرساخت‌ها استفاده کند. جعفر قادری در این زمینه پرسیده است: «اگر دولت منابع مالی کافی برای آماده‌سازی و ایجاد زیرساخت در زمین‌ها ندارد، چرا از ظرفیت بخش غیردولتی برای تأمین مالی زیرساخت‌ها استفاده نمی‌کند؟».
۷-۳- واگذاری زمین مستقل از تسهیلات بانکی
با توجه به محدودیت منابع بانکی، واگذاری زمین باید به صورت مستقل و بدون وابستگی به تسهیلات بانکی دنبال شود. این رویکرد می‌تواند فرآیند تحویل زمین به متقاضیان را تسریع کند.
۷-۴- شفاف‌سازی و پاسخگویی
دولت باید گزارش شفافی از میزان و کیفیت واگذاری زمین‌ها، تعداد متقاضیان تأییدشده، تعداد زمین‌های تخصیص‌یافته و علل تأخیر در هر استان ارائه دهد. مجلس نیز باید درباره میزان و کیفیت تغییر کاربری‌ها و مجوزهای صادرشده، گزارش شفاف مطالبه کند.
۷-۵- بازنگری در تمرکزگرایی
تمرکزگرایی در شورای عالی شهرسازی و معماری کشور نیازمند بازنگری جدی است. بسیاری از تصمیمات می‌تواند در سطح استان و با رعایت ضوابط ملی اتخاذ شود تا از طولانی شدن فرآیند واگذاری زمین جلوگیری شود.
نتیجه‌گیری
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، یکی از مهم‌ترین قوانین حمایتی در حوزه جمعیت و مسکن است که با هدف توقف سقوط جمعیتی کشور تصویب شده است. با این حال، عملکرد دولت چهاردهم در اجرای این قانون، به‌ویژه در استان زنجان، نشان‌دهنده کم‌کاری و تعلل جدی است. آمارها حاکی از آن است که از میان حدود ۶ هزار متقاضی تأییدشده در استان زنجان، تنها حدود ۲ هزار و ۲۵۰ نفر زمین دریافت کرده‌اند و نزدیک به ۲ هزار نفر همچنان در صف انتظار هستند. این در حالی است که عملکرد کلی وزارت راه و شهرسازی در سطح ملی نیز تنها ۲۵ درصد ارزیابی شده و شاهد کاهش ۷۷ درصدی واگذاری زمین در یک سال اخیر بوده‌ایم.
ریشه‌های این کم‌کاری را می‌توان در بروکراسی پیچیده، تمرکزگرایی، عدم تأمین زیرساخت‌ها، کاهش اعتبارات بودجه و ترک فعل دستگاه‌های مسئول جستجو کرد. پیامدهای این وضعیت، نه‌تنها تضعیف اعتماد عمومی و افزایش نارضایتی اجتماعی است، بلکه تشدید بحران جمعیتی و از دست رفتن فرصت محدود ۴ تا ۵ ساله استان زنجان برای جبران چاله جمعیتی را به همراه دارد.
برون‌رفت از این وضعیت، نیازمند اراده سیاسی جدی، الحاق فوری اراضی، استفاده از ظرفیت بخش غیردولتی، شفاف‌سازی و پاسخگویی، و بازنگری در ساختارهای تمرکزگرای تصمیم‌گیری است. دولت چهاردهم باید دریابد که زمین هست، اما آنچه گم است، اراده اجرای قانون است.
